我国反腐败举报人保护制度的检视与优化

贾济东[190]　岳艾洁[191]

一、问题的提出

由于贿赂、洗钱等腐败犯罪行为不存在直接被害人，因此腐败犯罪的线索难以通过被害人自发报案的方式予以揭露，一般预防性措施采取的“抓早抓小”策略还不足以攻克腐败犯罪的隐蔽性痼疾。如何能够在事前防范腐败犯罪的同时又拓宽腐败犯罪线索的获取渠道，举报人在解决这一关键问题中扮演了举足轻重的角色。就职务犯罪而言，2019年最高人民检察院统计，全国查办职务犯罪的案件线索有80%来自群众举报[192]；同时，企业涉及跨国商业贿赂的案件线索也多来源于企业自我披露或者内部人员举报揭发[193]，近年来80%的美国海外反腐涉华案件均为美国公司内部披露[194]。再者，举报人为案件线索的及时发现提供了可能，这使得情节轻微的腐败活动能够被尽早察觉并阻断，避免行为性质的升级或损害结果的扩大。然而，举报人为反腐办案带来便利的同时，也不得不为自身义举付出代价。改革开放30年评出的10个反腐名人中有9人曾遭到打击报复[195]，部分举报人甚至还被打上“叛徒”“内鬼”等污名化标签，被单位同事排斥[196]。此类现象不仅难以保全举报人的合法权益，更难以保障群众检举腐败事实的积极性。可以说，“在举报人保护上的失利，即是对不法、不端行为的助力”[197]。我国只有在反腐败工作中进一步健全举报人保护制度，对反腐败举报人给予周全且有效的保障与激励，才能持续动员更多的社会力量参与到反腐败的系统工程中来，从而广泛凝聚腐败犯罪治理合力，推动我国腐败犯罪治理效能的最大化。据此，本文对我国反腐败领域的举报人保护制度进行了规范梳理与困局分析，并围绕不足之处提出了优化我国反腐败举报人保护制度的可行路径。

二、我国反腐败举报人保护制度的规范

《联合国反腐败公约》是当前唯一具有法律约束力的国际性反腐败法律文件，该公约第33条明确规定各缔约国应当建立举报人保护制度以防举报人遭受不公正待遇。为切实履行该公约义务，我国应通过国内立法积极落实反腐败领域举报人保护制度。目前，我国尚未出台反腐败举报人保护的特别法律，也并未针对举报人保护专门立法。但不可否认，我国现行规定已经构建起一套“宪法—法律与行政法规—其他文件”的三阶层式举报人保护规范体系，如表1所示。

根据《宪法》第41条规定，我国在宪法的高度上赋予公民对“任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为”的检举权，进而为举报权奠定了坚实的法制基础。同时，在法律层面，我国《刑法》第243条、第254条分别规定了诬告陷害罪、报复陷害罪，对追究举报人诬告和被举报人打击报复的刑事责任提供了法律依据，明确了举报权行使的法律界限；《刑事诉讼法》第108条、第110条、第111条、第112条则在宪法的基础上进一步明确了举报权的行使主体为“任何个人和单位”，指定公安机关、人民检察院或人民法院为犯罪事实或者犯罪嫌疑人线索的举报受理机构，亦提及了举报人的保护措施。《反洗钱法》第7条则在反洗钱领域专门规定了个人与单位享有的举报权及接受举报机关的保密职责；2018年颁布的《监察法》规定监察机关受理关于公职人员的职务违法、犯罪的举报，并强调了举报人诬告和被举报人打击报复的责任。为进一步落实《监察法》，2021年9月开始实施的《监察法实施条例》在行政法规层面细化了有关举报人（检举人）保护的规定。[198]

除了宪法和法律法规，举报人制度的具体落实主要依据各国家机关出台的工作文件，具体包括最高人民检察院《关于保护公民举报权利的规定》和《人民检察院举报工作规定》（2014年），最高人民检察院、公安部、财政部联合印发的《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》（以下简称《职务犯罪举报人规定》），《中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国监察部关于保护检举、控告人的规定》，以及2020年1月2日开始施行的《纪检监察机关处理检举控告工作规则》。

可见，当前我国反腐败举报人保护相关的规范体量较大、数量较多，反腐败举报人保护制度的内容，上至宪法与法律法规，下至国家机关的工作文件，均有不同程度的体现，且在受理事项上各有侧重。

三、我国反腐败举报人保护制度的困局

（一）举报人保护法网粗疏混乱

法律规范体量的庞大并不意味着法律制度体系的健全，我国反腐败举报人保护立法主要面临三大问题：其一，相关规范的效力位阶偏低，适用范围有限。关于反腐败举报人保护制度的大量规范都集中于各国家机关的工作文件，大多只能作为内部规范来实施，法律效力范围十分有限。同时，由于各部门牵头制定的规范难免以部门利益为导向，可能削弱立法的稳定性和权威性，还可能导致部门之间争权诿责、各自为政。其二，法律规定内容粗陋，欠缺可操作性。包括《刑事诉讼法》《反洗钱法》《监察法》在内的现行法律对举报人保护的内容仅是浅尝辄止地一笔带过，内容十分粗疏，欠缺具体可行的步骤和流程，实践操作随意性大，无法搭建基本的制度框架为下位法提供宏观指引。其三，规范之间内容抵牾重叠，体系混乱。反腐败举报人保护相关规范的时间跨度很大，远至1991年、近至2020年颁布的工作文件均对举报人保护工作作出了较为细致的规定，但是各规定之间衔接性差，内容相互重复或者矛盾的缺陷十分显著，这一现象在最高人民检察院出台的三个工作文件中尤为突出。[199]再者，诸如最高人民检察院《关于保护公民举报权利的规定》与《中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国监察部关于保护检举、控告人的规定》等颁布逾20年的工作文件内容陈旧过时，却未经修订或者被宣告废止，掣肘法律制度更新的同时，也给法律适用造成不必要的困惑。

（二）举报人保障机制力度不足

1.消极保障：举报人信息安全的内部制约薄弱

相较于防止被举报人加害的外部防护，针对举报处理机构外泄举报人信息的内部制约未引起足够重视。事实上，举报人信息外泄的风险在不同环节、不同程序均有分布。首先，在举报接受环节，包括公检法在内的司法机关和纪委监察机关对涉嫌腐败犯罪的举报均有接受义务（暂且不论举报事项是否在受理和管辖范围内）。出于对案件管辖不了解或者扩大案件影响力的原因，举报人可能将相同或相似线索同时提供给多个办案机关。各机关在接受举报的过程中难免知悉举报人的相关信息，这种“多头举报”横向扩展了举报人信息的知情范围。其次，在举报的受理和审查环节，举报线索往往会经历多个办理步骤与手续，仅以检察机关为例，处理一条线索就要依次经过包括举报中心内勤、控申部门负责人、分管控申的检察长、侦查部门的负责人、分管侦查部门的检察长、侦查人员在内的诸多人员。[200]举报线索的层层流转与多方经手也提高了泄密风险，纵向延伸了举报人信息的知情范围。信息知情范围的扩大还会分散与稀释信息保密责任，导致保密工作一旦发生疏漏，便难以准确认定和追究相关人员的责任。最后，在审判环节，如果举报人需要以证人身份继续协助办案，那么鉴于证人负有出庭作证义务，举报人的个人信息很可能在庭审过程中暴露。即便《职务犯罪举报人规定》规定了举报人转为证人的保护措施，通过隐匿个人信息、遮掩容貌声音等防范手段解除举报人的顾虑，但仍存在两点疑问：①是否每个法庭都具备采取这些技术性保护措施的条件；②即使有条件落实以上技术性保护措施，那么对于庭审中与案件事实有关但有可能识别举报人身份信息的问题，举报人是否有权拒绝回答，相关规定对此仍语焉不详。

2.积极保障：举报人正向激励力度不足

目前，反腐败领域关于举报奖励规定最完善的规范是《职务犯罪举报人规定》，然而，该规定仍难以改善现实中对举报人激励不足的局面，原因如下：

第一，奖励范围过窄。按照《职务犯罪举报人规定》的规定，举报人获得奖励应当同时满足“举报线索查证属实，被举报人构成犯罪”“积极提供线索、协助侦破案件有功”“实名举报人”三个条件。这意味着，即使符合前两项要求，匿名举报人也会因为事前没有采取实名方式举报而被排除在奖励范围之外。

第二，奖励标准粗糙。按照举报人的贡献大小，根据“一案一奖”的原则，每案的奖金数额被分为三个等级，即一般贡献的，奖励金额不超过20万元；重大贡献的，并且经省级人民检察院批准，奖励金额为20万元以上，不超过50万元；特别重大贡献的，并且经最高人民检察院批准，奖励金额不受上述数额限制。但是对一般贡献、重大贡献、特别重大贡献这三个标准如何衡量和判定，并没有其他规则可以参考，显然缺乏可执行性。

第三，奖励金额偏低。根据前文所述，除非具备重大贡献、特别重大贡献的情形，20万元的奖励已是大多数举报人能够触及的“天花板”，而无论该举报人承受的风险和付出的成本有多高，因此忽视了收益与风险可能不成比例的问题。实践中甚至出现了奖励金额难以抵消举报人所遭受的直接经济损失的案例[201]，暴露了奖励金额设置过低的缺陷。

第四，奖励程序缺位。除了关于奖励的申请、决定、发放和领取等程序性规定内容比较笼统，奖励的兑现时间也十分模糊。按照《职务犯罪举报人规定》的规定，奖励应当在有关判决或者裁定生效后进行。暂且不谈判决或者裁定作出的时间长短，仅规定发放时间，而不限制发放期限，这种“只见起点，不见终点”的做法极易导致奖励兑现时间不及时，甚至无限拖延致使奖励根本无法兑现的问题，进而损害举报人的合法权益。

值得强调的是，由最高人民检察院、公安部、财政部联合印发的内部工作文件的效力并不能及于其他部门，尤其是作为打击职务犯罪主力军的纪检监察机关。遗憾的是，2020年的《纪检监察机关处理检举控告工作规则》关于举报奖励的规定更是寥寥。同时，我国现有的举报激励机制仅限于举报奖励，对举报人因举报而支出的合理费用并未设置补偿机制。

（三）举报追责存在灰色地带

1.被举报人的追责：报复陷害罪的规制范围过窄

《刑法》第254条规定的报复陷害罪为防止举报人遭受报复陷害提供了刑法保障，但是实际效果却不尽如人意。[202]报复陷害罪是指“国家机关工作人员滥用职权、假公济私，对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的行为”。据此，报复陷害罪的犯罪主体被限定为“国家机关工作人员”，犯罪对象只限于“控告人、申诉人、批评人、举报人”。入罪门槛之高使得刑法对被举报人报复陷害的打击面过窄。一方面，仅以“国家机关工作人员”为犯罪主体无法覆盖现实中可能施加报复行为的多元主体。国家机关工作人员以外的、从事公务的其他国家工作人员，亦完全可能利用手中的公权力打压举报人，而被其打击报复的举报人却处在刑法保护的盲区。此外，打击报复主体难有公私之分，举报人也面临来自诸如私营企业领导人员等非国家工作人员的威胁与迫害，但也会因犯罪主体不适格而无法追究其刑事责任。由此观之，仍有许多打击报复行为者因游离于刑事制裁之外而肆无忌惮地侵害举报人的合法权益。另一方面，“举报人”这一犯罪对象的设定对于举报人的保护过于单薄。随着打击报复形式的多样化，受害人也不再仅局限于举报人自身，举报人的近亲属甚至密切关系人都有可能成为报复对象。2006年最高人民检察院《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》在报复陷害罪的立案条件中将举报人近亲属被报复陷害的情形纳入了考量范围，意图扩大犯罪对象的范围，但是该司法解释也并不能弥补刑事立法的缺憾，否则将有违罪刑法定原则之虞。

2.举报处理者的追责：违反信息保密义务的法律责任不明

举报人被打击报复的根源在于举报人信息的泄露，这意味着处理举报的工作人员可能并未依法履行信息保密义务。对此，各机关的工作文件都强调应当对相关责任人员严肃处理、追究责任，严重者甚至可能构成犯罪，承担刑事责任。然而，相关工作人员究竟如何承担责任，尤其是承担何种刑事责任，并未有明确的法律依据。责任是督促义务履行的保障，如果责任不够明晰或者不能落实到位，将在很大程度上影响相关人员严肃对待与严格履行举报人信息的保密义务，无法对泄密行为形成足够的威慑和惩治，进一步加剧举报人信息泄露的风险。

（四）举报人保护理念陈旧滞后

首先，工具主义与功利主义色彩浓厚。由于腐败犯罪具有隐蔽性，现实中存在相当多的犯罪黑数。因此，对于国家反腐机关而言，腐败犯罪的发现与查处向来是块难啃的“硬骨头”。举报人的出现则为反腐机关提供了获得案件线索的便捷窗口，举报甚至成为办理腐败犯罪案件最重要的突破口。为此，不少举报受理机构为了高效查明案件事实、确保诉讼顺利进行等功利目的，仅将举报人视为协助办案的工具，要求举报人承担配合调查的义务，或者将其举报材料作为法庭证据使用，又或者将举报人列为证人并要求其在必要时出庭作证，却对举报人权利的保障置若罔闻，造成举报人信息泄露遭到打击报复的后果。[203]

其次，忽视私营部门反腐败举报的受理。根据前文梳理的举报人保护相关规定，举报的受理内容大多指向党员的党纪违反行为及国家工作人员的职务违法犯罪行为，充分体现了我国对公共部门腐败问题的一贯重视。与此形成鲜明对比的是，现行规定鲜有涉及私营部门腐败领域的举报。然而，私营部门腐败的危害完全不亚于公共部门，近些年来甚至还有愈演愈烈的趋势。有报告显示，民营企业家腐败犯罪的增幅明显快于国有企业家。[204]透明国际调查显示，商界紧跟公共部门和政界，成为人们普遍认为极具腐败倾向的领域。[205]再者，公共部门与私营部门的腐败犯罪时常相互交织，互为因果，因此很难泾渭分明地将腐败犯罪以公私为标准予以界分。据此，对私营部门腐败举报的忽略可能导致许多公共部门腐败犯罪案件不能得到及时查处，仅覆盖公共权力的反腐败举报显然不符合全面反腐败工作的需求，给腐败犯罪治理留下藏污纳垢的死角。

最后，轻视或贬低举报人角色的价值。举报人身份实际上蕴含着公民言论自由权利的行使、社会群众监督力量的发挥、国家腐败治理机制的运行等多重价值，但是少有人能够从这一格局和高度认识举报人角色的重要性，乃至根本不了解或不关注反腐败举报人的议题。更有甚者，对举报人抱有极大偏见，并将举报人丑化为“内鬼”“叛徒”等负面形象。尤其在举报人为内部雇员的情形下，不乏单位高管或同事片面地将举报行为视作对单位忠实义务的违反，并将举报行为归为损公肥私的低劣行径，进而针对举报人采取孤立、歧视的态度与行动。如此管中窥豹与一叶障目地看待举报人，将严重阻碍举报人保护制度在我国反腐败领域的扎根与发展。

四、我国反腐败举报人保护制度的优化

（一）综合立法，公私共治

世界各国或地区的反腐败举报主要采取三种立法模式：一是制定综合性的举报人保护法，适用范围不仅包含反腐败领域，大多还涵盖所有的公共部门和私营部门，例如美国《举报人保护法》、英国《公共利益披露法》；二是在专门性的反腐败立法中设置反腐败举报相关规定，并且一般设以专门的反腐败机构来负责反腐败举报的受理、调查与保护等工作，该模式以韩国《反腐败法》、我国香港特别行政区《防止贿赂条例》为代表；三是反腐败举报的规定散见于本国的其他各类部门法中，我国目前的反腐败举报立法模式就属于此类。[206]我国“拼凑”式的举报人保护立法目前已经显现出效力低、内容粗、体系乱等缺陷，如果继续按照第三种立法模式出台更多的部门法规或者工作文件来修缮立法不足，那么举报人保护的立法缺陷非但不会因为这样的小修小补而彻底解决，甚至还会因此产生更多的冲突和矛盾。就当前立法情况而言，我国反腐败举报立法亦不适宜采用第二种模式。我国规制腐败违法与犯罪的现行法律莫过于《监察法》，但是其适用对象被明确限定为公职人员，因此仅在我国反腐败立法中设置举报人保护规定无法兼顾私营部门的反腐败举报。同时，《监察法》的举报人保护规定亦无法对我国其他反腐败举报受理机构形成有效约束，并非可行之策。与前两种模式相比，制定综合性的举报人保护法更能高屋建瓴地构建统一有序的举报人保护制度，使举报人保护工作更加系统化、规范化。同时，综合性立法可以避免以往部门立法“重公轻私”的局限性，对私营部门的反腐败举报人也能形成全覆盖的保护。此外，在提倡“国家—企业”反腐败合作的背景下，涉及私营部门腐败的举报人保护规定也有助于为企业合规计划的设计与实施提供法律依据。

（二）严防泄密，强化激励

1.约束举报信息知情范围

消除内忧应当先于防范外患，举报信息泄露是造成举报人被打击报复的主要“内忧”，完善举报信息保密工作能够使举报人被打击报复的“外患”防于未然。严格限制知情范围是有效提高举报信息保密性的关键所在，对此可以对实名举报人同时采取举报代码制和单线联络制两种措施。举报代码制是指，举报受理机构在受理举报线索时对实名举报人的真实姓名以秘密代码替代，进而在接下来交办、转办举报线索的过程中隐匿举报人的身份信息，将实名举报人的知情者控制在最初的受理环节。单线联络制实际上是在举报人与首次举报受理人员之间搭建特定的一对一联络结构，使举报线索的获取、举报处理的反馈等举报信息都只能在这条单线里双向流动。在这样的联络机制下，举报人的身份信息在受理环节经过代码加工后，自然也不会因为举报线索在其他部门的流转而外泄。也正是因为举报人身份信息的流动范围被限定在了最初的受理环节，所以即使举报信息泄露也能迅速锁定责任人员，从而“倒逼”举报受理人员更加谨慎负责地履行信息保密义务。此外，为全程控制举报人信息的知情范围，不宜对举报人再施加出庭作证的义务，毕竟举报人已经履行了如实提供举报线索的义务。同时，举报材料也应当禁止作为诉讼证据使用，否则就是将举报人的身份线索拱手让与被举报人，置举报人于十分危险的境地。即使实名举报人愿意作为证人出庭作证，法庭也应提示举报人对于庭审中可能暴露身份的问题有权拒绝回答。

2.健全举报奖励与补偿机制

在举报奖励机制方面，可以从奖励范围、奖励标准、奖励资金、奖励程序四个角度入手加大反腐败举报的奖励力度。[207]首先，在奖励范围上，放宽对匿名举报人获得奖励权利的限制。当前对实名举报人与匿名举报人的奖励进行“要么有，要么无”的“一刀切”式划分，容易抹杀潜在举报人的积极性，使恐惧打击报复的举报人更易作出“不举报”的下策，而非匿名举报的中庸之策。因此，可以对事前匿名举报，但事后能够确定身份的举报人给予奖励，奖励数额可以比照实名举报人的规定酌情调整。其次，在奖励标准上，应当对奖励标准进行细化与量化，尽量避免使用模糊或歧义的字眼界定奖励标准。对此，我国台湾地区的举报奖金标准可供借鉴。我国台湾地区“奖励保护检举贪污渎职办法”按照法院生效判决的量刑轻重，将举报奖金发放标准划分为七个奖励梯次。可以将贡献大小这种定性标准以刑种轻重、刑期长短或者涉案数额多少等定量标准替代，不仅在司法实践中更具操作性，也避免因认定的恣意性导致“同案不同奖”的问题。再次，在奖励资金上，可以在国家财政拨款的基础上广泛吸纳社会各组织和个人的捐款，甚至使社会捐助成为举报奖励资金的主要来源之一。同时，反腐败举报受理机构也可以积极面向社会设立与筹集反腐败奖励基金，专款专项用于举报人奖金的发放。最后，在奖励程序上，有必要明确与落实举报奖励的申请、审批、发放、领取等事项的具体流程和时间节点，使举报人能够如期、足额获取举报奖励。

举报奖励是给予反腐举报人的额外奖金，而非用以填补举报人的相关费用支出。因此，反腐败举报的激励还应当依靠举报补偿机制加以完善。鉴于反腐败举报是典型的公益行为，具有正外部性，让举报人个体为全社会整体的腐败治理“买单”明显有失公允，并且举报人也以提供案件线索的方式切实支持了国家反腐败机关职责的履行，因此国家有理由对举报人因举报所支出的合理费用进行补偿。例如，韩国《检举人保护法》采取举报奖励和举报补偿并举的方式激励举报人。举报补偿机制也可以避免单一举报奖励机制下可能出现的“入不敷出”的尴尬局面，守住了反腐败举报的风险底线。

（三）明确职责，严肃追责

1.夯实举报人安全保护职责

为了事前保护举报人的人身、财产安全，举报受理机构亦应当承担保护举报人的职责。在反腐败举报的场域下，应当明确落实举报人保护的职责：职务犯罪举报人的保护机构为监察机关，其他腐败犯罪举报人的保护机构为检察机关，必要时两者均可请求公安机关协助。举报受理机构应不折不扣地落实风险评估机制与紧急保护机制，按照事先制定的风险评估方案动态监测举报人可能遭受报复的现实风险，并对认定为可能遭受打击报复的举报人提供有效的临时保护措施，同时要求被举报人停止侵害。除此之外，还可以借鉴西方国家和我国香港特别行政区的举报人保护经验，建立举报人特殊保护机制，必要时，对挽回国家巨大损失或者有其他重大贡献的举报人采取身份重置或异地安置措施，通过变更身份信息和调离处所环境的方式将举报人的安全风险降至最低。

2.加大对打击报复和泄密行为的惩治力度

对于规制被举报人打击报复行为的报复陷害罪，应当通过立法手段从以下三方面加大对举报人的保护力度：一是适当降低报复陷害罪的立案门槛，扩大报复陷害犯罪案件的受理范围；二是扩大报复陷害罪的主体范围，将原来的“国家机关工作人员”调整为“国家工作人员与公司、事业单位、社会团体中的领导人员”，实现对可能利用职权实施打击报复者的基本覆盖；三是增加报复陷害罪的犯罪对象，将举报人的近亲属与密切关系人也纳入保护范围。对于举报受理工作人员的泄密责任，我国刑法应当将泄露举报人信息，情节严重或者造成严重后果的行为入罪，并增设相应罪名予以专门规制。对于举报人可能因为举报而承担民事或刑事责任的，除非构成诬告陷害罪，应当豁免其法律责任，但对国家工作人员或者其他特殊人员可以作特别规定。

（四）转变观念，深入宣传

首先，反腐败举报立法应当由“传统反腐观”向“全面反腐观”转变。我国反腐败举报人保护规定已经呈现出公私分布失衡的特征，片面强调公共部门腐败犯罪的举报，对私营部门反腐败举报问题的重视程度却远远不够。因此，反腐败举报立法应当树立大局意识，正确判断私营部门的腐败形势，将私营领域的反腐败举报工作也纳入国家腐败治理的战略中来，注重公共部门和私营部门反腐败举报的统一规划和协调推进，实现反腐败举报公私领域的全面覆盖。

其次，反腐败举报的受理应当由“工具主义观”向“权利保障观”转变。反腐败举报受理机构和反腐败举报人之间的关系良性与否影响反腐败举报制度效果的整体发挥。“工具主义观”虽然可能暂时降低了个案中举报受理机构的办案难度，却对举报人的积极性造成了难以挽回的伤害，透支了广大群众对反腐败工作的热情。因此，反腐败举报受理机构必须重塑与反腐败举报人之间的关系，从保障公民基本权利行使的高度认识反腐败举报工作，将反腐败举报人视为共同打击腐败犯罪的“战友”，把反腐败举报人的权利保障作为反腐败工作的重要内容。

最后，宣传“全民反腐观”，普及反腐败举报常识。为实现对反腐败举报人的正名，应当在全社会加大宣传国家反腐政策，积极塑造反腐败举报人的正面形象，分享反腐败举报的成功案例，纠正与改善社会对反腐败举报人角色的认识，激发群众参与反腐败斗争的积极性。与此同时，充分利用各种渠道和平台普及举报管辖、举报渠道、举报权利等反腐败举报常识性知识，培养反腐败举报人的权利意识与自我保护意识。