第一章
反垄断法框架下建立垄断行为救济制度的必要性

第一节
反垄断法中针对垄断行为的救济措施

一、垄断行为的主要救济措施：“责令停止违法行为”

根据《反垄断法》[1]第56条与第57条的规定，经营者违反相关规定，达成并实施垄断协议或滥用市场支配地位，由反垄断执法机构“责令停止违法行为”。所谓“责令停止违法行为”，即反垄断执法机构要求相关经营者停止正在进行的违法行为。在欧盟竞争法框架下，“责令停止违法行为”亦被称作“停止令”（cease and desist order）。根据《欧共体条约第81号和第82条的实施条例》[2]（以下简称《欧盟第1/2003号条例》）第3条的规定，当竞争执法机构发现经营者存在违法行为时，可以通过行政决定要求其停止违法行为。而所谓“救济措施”的概念首次出现在2007年微软案[3]中。在以往的垄断协议或滥用市场支配地位的相关案件中，并没有超越“责令停止违法行为”的具体救济措施。

通过对国家市场监督管理总局（以下简称“国家市监总局”）公布的行政处罚决定书进行检索可知，2019年1月1日至2024年1月1日，包括国家市监总局在内的各级反垄断执法机构共查处60件垄断案件，其中涉及垄断协议的有54件，涉及滥用市场支配地位的有6件。[4]在这60件垄断案件中，反垄断执法机构仅采取“责令停止违法行为”作为救济手段。2021年国家市监总局在针对阿里巴巴[5]与美团[6]的行政处罚决定书中，明确在“责令停止违法行为”的基础上，发布相关《行政指导书》，要求当事人从严格落实平台经营者主体责任、加强内控合规管理、保护消费者权益等方面进行全面整改，依法合规经营。该行政指导书不具有法律强制力，但具有救济措施的性质。如果将上述行政指导书归类为某种行为性救济措施，那么以“责令停止违法行为”作为救济措施的案件仍然有58件，占比高达97%。由此可见，“责令停止违法行为”是目前针对垄断行为最主要的救济手段。

有观点认为“责令停止违法行为”是最直接的一种行为性救济措施，在某些情况下，仅实施“禁令”即可停止违法行为，并可消除其对相关市场的反竞争效果。以2016年利乐公司滥用市场支配地位案[7]为例，该案中明确了具体如何“责令停止违法行为”，即①不得在提供设备和技术服务时无正当理由搭售包材；②不得无正当理由限制包材原纸供应商向第三方供应牛底纸；③不得制定和实施排除、限制包材市场竞争的忠诚折扣。换言之，即明确要求利乐公司停止既有的搭售、拒绝交易及忠诚折扣的行为。原则上，“责令停止违法行为”可以成为结束违法行为的手段，但上述“禁令”在某种程度上需依赖罚款的威慑力，震慑相关经营者停止并不再从事相关垄断行为。

亦有观点认为“责令停止违法行为”并不能被界定为真正意义上的救济措施，因为即使责令相关经营者停止其违法行为，但是对竞争秩序的伤害仍然可能持续。例如，在网络效应显著的行业中，相关经营者可以从过去的违法行为中持续地获得垄断利益，并且对消费者福利亦可能造成持续性的伤害。换言之，如果将救济措施定义为结束违法行为，需回答两个问题，即什么是“有效结束违法行为”，以及如何“有效地结束违法行为”。

欧盟法院在UFEX一案的判决似可以回答上述问题。[8]欧盟法院认为，在完成反垄断调查后，不仅要责令相关经营者停止违法行为，还应评估该违法行为的反竞争效果是否仍然持续存在。所谓“有效地结束违法行为”，除了“责令停止违法行为”，还应消除违法行为对相关市场竞争秩序的影响。欧盟法院明确表示，反垄断执法机构不仅有权禁止违法行为，还可以责令相关经营者采取具体措施或行动以弥补其违法行为带来的反竞争效果。此观点亦在微软案中得到了赞同，美国最高法院认为，垄断行为救济措施须停止违法行为，防止再次发生，并恢复竞争秩序，并且以积极的措施处理类似行为以防止再次发生。[9]恢复竞争秩序须创造失去的竞争机会，并且使得违法者处于不利地位或有利于竞争者。