第一节 中国的扶贫道路

一 1978～1990年，以促进农村经济发展为目标的帮扶式扶贫

1978年之前，中国处于普遍贫困状态，尤其是农村地区尚处于绝对贫困状态，解决温饱问题成为扶贫目标。由于新中国成立初期学习苏联模式，中国采取的是城市偏向和重工业偏向政策，工作重心一直放在发展城市和重工业上。随着改革开放工作的开展，政府逐渐把注意力转移到经济发展上来，中国的扶贫工作也迎来了第一个春天。这期间的扶贫模式主要是：通过农村经济改革推动当地经济发展来脱离贫困。家庭联产承包制大大激发了农民的积极性，粮食产量也大大提高，农村经济在这一时期发展迅速。1980年，中央财政设立了“支援不发达地区”的专项帮扶基金；1982年开始计划帮扶“三西地区”；1985年农村绝对贫困人口下降到1.25亿人，贫困发生率减少为14.8%，平均每年减少1786万人。这一时期成为中国历史上减贫速度最快、减贫效果最显著的时期。[3]1986年开始，国务院成立了针对贫困地区的经济开发领导小组，自此中国正式开始了有组织有计划的大规模农村扶贫活动。这一阶段扶贫工作主要由政府主导，贫困户的认定也缺乏统一的标准，大多由当地干部主观判断。

二 1991～2000年，以促进区域发展为目标的开发式扶贫

在这个阶段中，中国的扶贫模式逐渐向开发式扶贫转变。经济改革的成果帮助贫困地区居民逐渐脱离困境。但是经济增长促进收入快速增加的同时造成的区域之间贫富差距的拉大也是一个不容小觑的问题。为了使落后地区也能尽快富裕起来，政府成立了专门扶贫工作机构，把县作为扶贫攻坚的扶贫单元。贫困县一般还下辖许多贫困村，这种贫困地区一般都整体落后于周边地区，适合成片开发当地潜力，帮助他们脱贫。

这种政府主导的开发式扶贫对当时的扶贫工作起到了很大的积极作用，使中国贫困人口规模持续以较快速度缩小，取得了瞩目的成效。但不可否认的是，困扰农民的温饱问题依然没有完全得到解决，为此国务院颁布了《国家八七扶贫攻坚计划》。“八七计划”以县为单位，扶贫方法更加科学，扶贫目标更加精准，充分调动社会各界资源帮助“八七计划”顺利进行。“这一阶段农村贫困人口降到3000万人左右，其中绝大部分为特殊贫困群体。”[4]自此，中国基本上解决了广大农村地区的温饱问题。

三 2000～2010年，新时期以“整村推进”为代表的综合开发阶段

进入21世纪，在基本解决温饱问题的基础上，中国的扶贫工作也面临着新的机遇和挑战。随着贫困人口的规模不断缩小，贫困地区不断分散，扶贫工作的重心也由县一级向村一级转移，扶贫工作进一步细化。仅2001年，中国就确立了14.8万个重点贫困村，覆盖了全国80%左右的贫困人口。国务院颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》中明确要求以下几点：制定开发式扶贫政策，扶持贫困地区全面发展，进一步改善当地居民生活质量，提出扶贫效果的可持续性；引导群众不消极不悲观，帮助群众树立对抗贫穷的信心；团结和培育社会扶贫力量，灵活处理扶贫过程中出现的各种问题。扶贫办在总结新中国成立以来扶贫成果经验的基础上，结合当时经济发展的状况，制定了以贫困村为扶贫单位、整村推进的扶贫计划，在全国范围开展“整村推进扶贫工作”。在对各项数据进行分析的基础上，学者认为此阶段虽然减贫速度有所下降，[5]但农村的绝对贫困人口规模依然在不断缩小，广大农民的生活质量有了质的飞跃。在全面建成小康社会的方针引导下，政府开始重视中国的相对贫困问题，这是扶贫理念上的一次重大进步。

四 2010年至今，以全面消除贫困为目标的创新精准扶贫模式的扶贫攻坚新阶段

改革的进一步深化，经济社会的进一步发展，使贫困人口的生活水平也随之改善。但国内外对中国取得的扶贫成果的质疑渐渐浮现。尽管中国的扶贫工作进展飞速，但这是一种低水平的脱贫，并没有达到国际上每人每天一美元的标准。在这种形势下，中国面临的反贫困环境更为复杂，反贫困任务也更加繁重。一方面，随着脱贫标准的提高，中国仍存在规模庞大的农村贫困群体；另一方面，农村的剩余劳动力持续向城市转移，导致农村空心化，农村的贫富差距问题凸显。

为了加快实现贫困地区脱贫致富、缩小发展差距、全面建成小康社会的战略目标，国务院制定了《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》，作为新时期扶贫工作总纲领。进一步提高了贫困线，更多的贫困人口被纳入救助范围，扶贫手段则采用了创新的精准扶贫模式。农村地区的贫困问题困扰中国多年，史志乐认为，新的阶段一方面要超越并结合县、村、户三个层次形成的区域层次来把握整体性扶贫需求，缩小各地发展差距；另一方面也要从具体贫困户的困境入手开展扶贫工作，打赢这场旷日持久的扶贫攻坚战。[6]由此可见，要真正实现全面脱贫、全面建成小康社会的宏伟目标，就必须做到把区域精准和个体精准结合起来，坚持贯彻精准扶贫的具体要求。